近日，最高检发布检察公益诉讼起诉典型案例，指引各地检察机关敢于监督、善于监督，通过提起诉讼的方式增强诉前检察建议的监督刚性，强化监督效果。如何以诉的形式履行法律监督本职？本刊就此问题采访公益诉讼部门的检察业务专家。

　　主持人：本报记者　李娜

　　本期嘉宾：

　　●盛　勇　湖北省人民检察院第八检察部主任

　　●胡卫丽　浙江省人民检察院第八检察部副主任

　　记者：为确保诉讼监督效果，确定合理的诉讼请求是基础。在办理公益诉讼案件中，检察机关如何确保诉讼请求更精准？诉讼请求和诉前检察建议的内容如何实现有效衔接，实现公益诉讼效果的“刚柔并济”？

　　盛勇：诉前检察建议是提起行政公益诉讼的前置程序，检察建议内容的合理性直接关系到诉讼请求的精准性，即诉讼请求的精准性蕴含在诉前检察建议之中。因此，对违法履职或者履职缺位、失位以及受损公益进行充分调查，并在此基础上依据法定职责提出相关建议，不仅是检察建议具备针对性和实操性的前提条件，更是实现诉讼请求精准性的必然要求。诉前检察建议发出后，检察机关经过跟进调查，发现行政机关已全面履职且受损公益得到有效恢复的，可以终结案件，否则应依法提起行政公益诉讼。提起诉讼时，诉讼请求应当注重与检察建议相衔接，做到法与理相融，既不脱离检察建议的内容而存在，又不执拗于与检察建议内容完全一致，在检察建议大的框架下，根据行政机关履职情形动态调整。另外，要准确把握司法权与行政权边界，充分尊重、支持行政机关依法行使职权，做到既到位又不越俎代庖，同时诉讼请求也不能天马行空、大而化之，要结合行政诉讼法明确的判决种类或方式，根据具体案情提出撤销行政行为、责令履行职责、责令重作、变更行政行为、确认行政行为违法、确认行政行为无效等诉讼请求。最后在行政公益诉讼案件审理中，行政机关已依法履职且全部实现诉讼请求的，检察机关可以撤回诉讼请求，但对之前无正当理由不回复或者不整改的，也可以根据需要变更诉讼请求，请求判决确认行政行为违法。

　　胡卫丽：公益诉讼办案规则对行政公益诉讼和民事公益诉讼的诉讼请求种类和适用进行了明确。如何精准确定诉讼请求，需要注意的是，行政公益诉讼是以诉的形式履行法律监督的本职，属客观诉讼范畴，本质上是对行政权的监督，但也应保持谦抑性，行政机关以何种方式履行法定职责属自由裁量范围，检察机关不能在提出依法履行法定职责的诉讼请求中载明行政相对人应承担的具体义务或者具体权益。确定民事公益诉讼诉讼请求过程中，生态环境案件要遵循恢复性司法理念，理清修复和赔偿的关系，先围绕修复展开，只有当因客观原因无法修复时诉请损害赔偿。关于惩罚性赔偿，生态环境领域适用时要严格把握违法行为人主观故意、行为的违法性及后果的严重性等；食药安全领域在实务中面临的问题是能否根据案件具体情节、执行能力在十倍惩罚性赔偿范围以内裁量以及如何裁量。

　　诉前和诉讼是我们办理公益诉讼案件的两个不同阶段，两者衔接是公益保护体系中独特性作用的突出体现。公益诉讼办案规则第75条规定检察建议内容应当与可能提起的行政公益诉讼请求相衔接，在检察建议内容上要做到具体明确，要有规范性、针对性，同时要与诉讼请求保持一致，原则上诉讼请求不能超出检察建议内容，对于超出的宜重新制发检察建议。如行政机关部分履职的，应当去除相关内容，诉讼中说明变更的事实与理由，从而实现两个阶段的前后衔接、作用互补，服务公益保护、促进依法行政。

　　记者：行政公益诉讼是检察公益诉讼的“重头戏”，其诉讼目标是督促行政机关依法行政。在提起行政公益诉讼之后，检察机关是如何做好执行监督的？

　　盛勇：“两高”联合出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中明确规定，人民检察院提起公益诉讼案件判决、裁定发生法律效力，被告不履行的，人民法院应当移送执行。检察机关提起行政公益诉讼后，应当依法对法院的执行活动以及受损公益恢复情况开展执行监督，切实解决好公益保护“最后一公里”问题。具体而言，检察机关应当及时跟踪了解法院执行和受损公益恢复的进展和效果，可以会同相关部门联合进行现场检查，或者邀请人大代表、政协委员、人民监督员等适时开展“回头看”，看执行过程中是否存在怠于履行执行职责以及是否存在违反法律规定的情形，必要时可以委托专家学者、鉴定评估机构等对案件执行情况作第三方评估，再将相关执行情况反馈给法院。对于公益诉讼判决没有执行到位的，检察机关可以依法启动执行监督程序，向法院发出检察建议。另外，检察机关应当适时向党委、人大汇报公益诉讼判决执行及受损公益恢复情况，与其所属人民政府及上一级行政机关沟通，协调有关单位将执行判决情况纳入法治考核的重要内容，督促相关行政机关提升依法履职的紧迫感和主动性，推动形成长效机制，确保受损公益得以恢复。

　　胡卫丽：检察机关提起公益诉讼虽有其特殊性，但诉讼裁判结果的执行同样适用行政诉讼法、民事诉讼法及相关司法解释中关于执行的规定。依据相关司法解释的规定，检察机关行使法律监督权和人民法院发挥司法审判职能构成了维护国家利益和社会公共利益的司法保护力量，因此检察机关提起诉讼、法院裁判后，应由法院交付执行而无须申请强制执行。对公益诉讼案件的监督，公益诉讼办案规则明确规定由检察机关的民事行政检察部门或者办案组织负责，在检察机关内部要做好相应的衔接工作。提起行政公益诉讼后，为保证诉讼效果，对于行政机关积极整改的，检察机关要督促相关行政机关严把修复方案，对违法行为人提交的修复方案可以引入专家评审，借助第三方力量评估整改效果。对法院作出裁判移送执行的，做好跟进调查，确保受损环境得以全面修复。

　　记者：对于“硬骨头”“老大难”案件，如何做到敢于监督、善于监督？在以诉的形式强化监督效果的同时，检察机关还可以采取什么举措来形成公益诉讼检察监督的聚合效应？

　　盛勇：对于“硬骨头”“老大难”案件的办理，检察机关必须提高政治站位，乘势而上，主动作为，通过践行双赢多赢共赢监督理念，争取各方支持。今年最高检部署开展了“为民办实事破解‘老大难’”公益诉讼质量提升年专项活动，我们应当以此为契机和抓手，倒逼推进“硬骨头”“老大难”案件的办理。在具体案件办理中，充分发挥检察工作一体化机制作用，运用交办、督办、参办、提办等制度，探索重大公益诉讼案件异地管辖制度，破除干扰和阻力。探索成立公益诉讼指挥中心，对重大公益诉讼案件线索办理进行指挥协调，集中优势兵力和专业人才迅速实现突破。同时，要通过学好用好最高检发布的各类案例、用好用足“检答网”等多种方式，提升办案能力。要借助法律和技术专家、鉴定评估机构“外脑”，充分运用大数据、无人机、区块链、卫星遥感等科技手段，提升案件办理质效。在以诉的形式强化监督效果的同时，对社会影响大的疑难复杂案件，可及时向党委、人大报告，与纪委监察委等部门沟通，争取支持，增强监督合力。另外，要注意发掘具体案件背后的体制性、机制性问题，提出社会治理类的检察建议，以法治方式推动社会治理体系和治理能力现代化。要充分利用各类网络媒体，通过宣传公益诉讼检察工作的目的、功能、作用以及发布典型案例等多种方式，扩大检察公益诉讼的社会影响力，努力打造检察公益诉讼品牌，形成公益诉讼检察监督的聚合效应。

　　胡卫丽：最近，最高检部署专项监督活动引导我们聚焦办理“硬骨头”“老大难”案件。如何敢于、善于监督？首先，对于一些疑难复杂或者具有普遍意义的重大影响力案件，省市检察院要加大自办案件力度。比如，围绕机场、高铁、亚运场馆等无障碍环境公益诉讼堵点难点，浙江省检察院自行立案，联合多部门签署会议纪要，推动整改。其次，强化跟进监督的精准性、规范性和实效性。比如，我们制定全省公益诉讼诉前检察建议跟进监督实施办法，对符合起诉条件的依法提起诉讼。注重以数字检察助推类案监督，探索多跨场景数字检察创新应用，通过数据比对和碰撞，办理违规使用非标油、耕地税等一批案件，努力实现办一案、牵一串、治一片的监督规模效应。推进以公开听证强化履职认同，全省已开展公益诉讼公开听证221件。注重将办案职能向社会治理延伸，推动长效机制建设，实现标本兼治。我们在办理服刑人员违规领取养老保险金公益诉讼案件基础上，推动省人力和社会保障厅等部门出台防范和查处涉刑等人员违规领取养老保险待遇问题的政策文件，合力防控社保基金管理风险。

　　记者：同一个侵害公益的法律事实中，既有行政违法行为又有民事侵权行为，检察机关如何选择确定采取行政公益诉讼和民事公益诉讼的先后顺序？

　　盛勇：一般情况下，检察机关应当遵循行政公益诉讼优先原则。从制度本源来看，按照习近平总书记向十八届四中全会所作的说明，由检察机关提起公益诉讼制度，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度、推进法治政府建设，行政公益诉讼是检察公益诉讼的核心。从行政机关性质、地位看，行政机关是维护公共利益第一顺位代表，不仅负有维护公共利益的法定职责，在专业能力和统筹资源方面也有利于修复和维护公共利益。因此，在提升综合治理效能、完善公益保护长效机制方面，行政公益诉讼比民事公益诉讼更具优势，在一般情况下应优先适用。当然，在有些情况下，当行政机关已穷尽手段或执法效能不足、公益损害仍持续发生时，检察机关可以通过民事公益诉讼的方式来补位和兜底保护公益，不排除行政公益诉讼和民事公益诉讼并用的可能。另外，若侵犯国家利益或者公共利益的行为涉嫌刑事犯罪，检察机关则应当提起刑事附带民事公益诉讼。比如对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为，检察机关应当优先考虑向法院提起刑事附带民事公益诉讼，统筹实现违法者刑事责任与公益损害民事责任的协同追责。

　　胡卫丽：对于同一个侵害公益事实，既有行政违法又有民事侵权，如何合理选择公益诉讼的类型，是公益诉讼检察官经常面临的问题。总体上，我们应确立以行政公益诉讼为主和优先的基本思维导向。行政机关始终是维护国家利益和社会公共利益的第一顺位，要充分尊重行政机关的行政执法权，通过督促行政机关强化行业监管来维护社会公共利益。而且行政公益诉讼诉前建议的适用在程序上更加便捷、高效，能够真正实现公益保护的最佳司法状态。

　　但在司法实践中，如果单独依靠行政机关的行政处罚手段难以达到充分保护公益效果，民事公益诉讼可以补位。比如针对App违法违规收集、存储个人信息的侵权行为，无法通过行政公益诉讼予以解决，民事公益诉讼可以提供解决的路径。同时，在需要恢复原状、赔偿损失等重在事后修复的情形下，民事公益诉讼也具有行政公益诉讼对于公益保护所不具备的独特价值。